Evoluzione istituzionale, nuovi strumenti e modelli di governance territoriale: un’introduzione

A partire dalla seconda metà del secolo scorso, il modo di intendere il ruolo e la natura dell’azione pubblica è mutato considerevolmente, e i sistemi urbani e territoriali sono stati progressivamente interessati da livelli di interdipendenza sempre maggiori tra flussi, attori, istituzioni e funzioni (Stoker, 1998; Davoudi et al., 2009). In tale ottica, la necessità di nuove forme di governance territoriale deriva dalla crescente complessità economica e sociale, e i modelli emergenti sono interpretabili come tentativi di occuparsi di problemi complessi in una situazione in cui le configurazioni istituzionali esistenti non sono in grado di raggiungere i risultati desiderati. La contrazione demografica, la sua concentrazione attorno ai maggiori centri metropolitani, il progressivo invecchiamento della popolazione e i fenomeni socioeconomici che ne derivano pongono nuove sfide per il governo delle città e regioni in Europa. In linea con queste tendenze generali, le configurazioni istituzionali tradizionali sono sottoposte a stress, soggette a un progressivo ripensamento, nonostante una forte componente inerziale e vari gradi di dipendenza dal contesto (Berisha e al., 2020). Nel complesso, tali cambiamenti contribuiscono a modificare le azioni ai diversi livelli territoriali e moltiplicano i soggetti e i luoghi delle politiche e degli interventi. In particolare, hanno l’effetto di ridefinire il ruolo dei livelli di organizzazione sovra- e sub-nazionali, in un processo di ‘rescaling’ caratterizzato dalla riorganizzazione, riarticolazione e ridefinizione delle scale territoriali e dei corrispondenti livelli di governo (Brenner, 1999). Questo processo solleva questioni inedite di coordinamento transcalare, facendo emergere un sistema di ‘governance multilivello’ caratterizzato dalla interazione continua tra livelli territoriali quale risultato di un ampio insieme di processi di creazione istituzionale e riallocazione decisionale cha ha spostato alcune funzioni tradizionalmente al centro dell’azione statale verso il livello sovranazionale e verso il livello regionale/locale (Hooghe & Marks, 2001). Allo stesso modo, ciò favorisce la ridefinizione delle geografie amministrative esistenti in organizzazioni più flessibili e aperte, che pongono una serie di questioni in termini di integrazione verticale e orizzontale e sussidiarietà, oltre che di nuovi strumenti di governo del territorio emergenti alla scala transnazionale, regionale e metropolitana (Haugton e al., 2010). Le azioni intraprese sono caratterizzate in misura sempre maggiore dall’interazione di una molteplicità di soggetti e di interessi che entrano in relazione fra loro con diversi fini (Dente, 1999). I risultati delle politiche sono così sempre meno il prodotto delle azioni autonome del soggetto pubblico, ma dipendono dalla capacità di far leva sulle reti degli attori locali, sottolineando non ‘solamente […] la natura interattiva dei processi di governance, ma […] il modo in cui le reti sociali entrano ed escono dalle istituzioni formali di governo’ e riconoscendo che ‘la razionalità collettiva è un’attività ben più ampia e complessa di quella che può essere “catturata” dai modelli della razionalità tecnico-strumentale e dai processi della pianificazione razionale’ (Healey, 1997, p. 204, traduzione propria). Diversi soggetti, anche non istituzionali, hanno la possibilità di svolgere un ruolo attivo nella definizione delle scelte e delle azioni di interesse collettivo, attraverso tavoli di concertazione dove, più che la gerarchia delle competenze, conta la costruzione degli interessi in gioco, delle attese e delle intenzionalità espresse dai diversi soggetti. Se nuove configurazioni di governance ridefiniscono il ruolo e le modalità di azione del soggetto pubblico, da un ruolo più propriamente decisionale e regolativo verso un ruolo di ‘pilotage’ e accompagnamento delle azioni fra i soggetti (Jessop, 1995), allo stesso modo sollevano alcune criticità in relazione alla effettiva legittimità e all’accountability dei processi decisionali che le caratterizzano. Da un lato, infatti, esse sembrano favorire la partecipazione democratica e l’empowerment della società civile; d’altro canto, però, i meccanismi e i legami di trasparenza sono spesso completamente ridisegnati all’interno di questi processi di governance-oltre-lo-Stato (Swyngedow, 2005). Mente un sistema politico democratico è dotato di meccanismi più o meno chiari per stabilire la legittimità della partecipazione, nel caso dei nuovi modelli di governance tale legittimità è sovente implicita nell’appartenenza dei gruppi che partecipano a particolari segmenti della società civile. Dato l’opaco sistema di rappresentazione, la legittimità di tale sistema è generalmente scarsa e poco trasparente. In altre parole, l’effettiva rappresentatività degli attori coinvolti è difficilmente verificabile e quasi impossibile da mettere in discussione. A partire dal quadro qui brevemente introdotto, la Sessione 2 della XXVIII Conferenza Nazionale SIU (Torino, giugno 2021) si prefigge di mettere in discussione temi consolidati ed emergenti del governo del territorio attraverso una serie di contributi che forniscono sia prospettive di natura comparativa, sia approfondimenti su singoli contesti. In particolare, la Parte I del volume presenta alcuni sguardi d’insieme sull’evoluzione del governo del territorio in diversi contesti. In primo luogo, Berisha, Cotella, Janin Rivolin e Solly riflettono sull’effettiva capacità dei diversi sistemi di governo del territorio di esercitare un controllo pubblico sulle trasformazioni spaziali, in particolare rispetto all’obiettivo di indirizzarle in un’ottica più sostenibile. Successivamente, Jones e Ponzini dirigono la roro attenzione sulla governance dei mega-eventi nelle città occidentali, esplorandone le implicazioni in termini di rescaling delle competenze e degli strumenti di piano adottati nei diversi contesti. Infine, Pietrostefani ricostruisce il quadro eterogeno che caratterizza l’attività di pianificazione legata alla conservazione nel contesto italiano, esaminando il ruolo delle istituzioni informali e il loro impatto. La Parte II si concentra più nello specifico sull’evoluzione delle esperienze di governance metropolitana in Italia e altrove. Nel primo contributo, De Luca, Pisano, di Figlia e Lingua presentano una serie di pratiche ‘dal basso’, che hanno contribuito alla definizione dello scenario del Piano Territoriale per la Città Metropolitana di Firenze. Sempre Firenze e la sua aree metropolitana costituiscono l’oggetto dell’analisi di Zampini, di Figlia e De Luca, che esplorano la coerenza fra strumenti di piano e relative visioni, nel tentativo di comprendere le reali relazioni che si innestano tra i vari livelli amministrativi rispetto agli indirizzi strategici e programmatici. Il lavoro di Chiodi e Fedeli sposta l’attenzione sul contesto brasiliano, analizzando l’evoluzione istituzionale delle regioni metropolitane, in particolare in relazione ad una serie di temi salienti, come il coordinamento multilivello, l’apertura delle arene decisionali alla società civile e la natura dei processi decisionali inerenti la pianificazione spaziale. Gli ultimi due contributi di questa sezione spostano l’attenzione sul tema dei servizi e, più in generale, del welfare. Marani, Bovo, Tagliaferri e Sabatinelli, in particolare, si occupano di esplorare processi e meccanismi alla base dei servizi a vantaggio di cittadini provenienti da altri paesi nel contesto dell’Area Metropolitana Milanese. Devoti, dal canto suo, riflette sulle nuove pratiche del welfare cooperativo, e più in particolare su quelle pratiche di condivisione e reti solidati che sono in grado di offrire contromisure rispetto alla crescente insicurezza sociale e fragilità spaziale. Una serie di modelli di governance territoriale è poi presentata nella Parte III, concentrandosi su temi, scale e tipologie di territorio differenti. Marson, Porta e Imarisio affrontano il tema della governance del paesaggio: a partire dall’esperienza del contesto Eporediese il loro contributo sottolinea la necessità di mettere in atto forme di governance che siano in grado di garantire la contaminazione fra soggetti differenti, al fine di coltivare visioni e progettualità capaci di valorizzare le specifiche caratteristiche del contesto. Contato esplora le relazioni che stanno caratterizzando il processo evolutivo dei territori in ottica policentrica, a partire dalle forme di cooperazione in atto e dalle dinamiche di rescaling che queste ultime sottendono. Chieffalo vira l’attenzione sulle aree rurali, ed in particolare sulla costruzione di un modello di indirizzo operativo per la definizione di possibili scenari di sviluppo per aree rurali attraverso processi di ‘Smart Land Modelling’. Vettorato prende in esame invece le tematiche proprie del marketing territoriale, esplorandone le possibili declinazioni in contesti suburbani caratterizzati da processi di spopolamento, e riflettendo sulle principali criticità e prospettive offerte da tale scenario. Infine, il contributo di Taccone illustra gli esiti del progetto Care Abilities and Professions for an Aggregating City, che propone la messa in atto di una serie di iniziative di natura socioeconomica finalizzate alla valorizzazione e alla promozione dell’identità locale, al fine di avviare un percorso di riqualificazione ed integrazione urbana sostenibile. La Parte IV del volume, infine, sposta l’attenzione su una serie di recenti politiche e pratiche di rigenerazione urbana in atto nel nostro paese a varie scale. In primo luogo, Ronsivalle riflette sulle sfide presentate dalla rigenerazione dei waterfront delle città di medie dimensioni a partire dal caso di Catania, evidenziando gli impatti prodotti, il livello di coinvolgimento degli stakeholder locali e i principali catalizzatori di sviluppo. Successivamente, Berni prende in esame i risvolti dell’introduzione della figura dell’Architetto di Quartiere nel caso di Reggio Emilia, analizzandone limiti e potenzialità in termini di ruolo e competenze nell’ambito della rigenerazione collaborativa degli spazi urbani. La città di Reggio Emilia rimane al centro dell’interesse del contributo successivo, nel quale Levi e Berni riprendono l’approccio collaborativo introdotto nell’articolo precedente, sviluppando però una serie di riflessioni di natura più generale che riguardano nuove forme incrementali di sviluppo urbano, attuate attraverso pratiche collaborative tra istituzioni pubbliche e privati cittadini nel campo della rigenerazione urbana. Infine, il volume è concluso da Ladu, Balletto, Milesi e Borruso, che illustrano i risultati di un progetto di ricerca che ha esplorato le potenzialità derivanti dal riuso dei rifiuti da costruzione e demolizione, secondo i principi dell’Economia Circolare, con particolare attenzione al contesto regionale della Sardegna.