Le analisi finanziarie tra piano e mercato nelle politiche urbanistiche

Lo studio del ruolo delle analisi finanziarie nella formazione di politiche urbanistiche apre prospettive nuove sul terreno degli indicatori e degli elementi tecnici che contribuiscono a costruire sostantivamente il piano. Nel momento in cui la cultura urbanistica tenta di abbandonare le matrici originarie questo, insieme ad altri, è un ambito su cui vale la pena indagare per formare indicatori più aderenti al contesto e agli obiettivi stessi della pianificazione. Il contesto in cui si trovano a operare oggi i piani è cambiato e l’amministrazione pubblica stessa ha un ruolo differente. Un elemento di verifica delle difficoltà che hanno i piani è dato dall’attuazione: incerta, poco o per nulla rispondente al piano (nei tempi, nelle forme, nei luoghi), sino al punto in cui manca del tutto. Questo fatto è in parte dovuto alla natura dei piani, in parte alle modifiche strutturali del mercato immobiliare: in primo luogo perché sono ignorate le sue dinamiche, in secondo luogo perché c’è ancora una certa difficoltà a identificarlo come uno dei fattori chiave della trasformazione urbana. Di fronte a tali cambiamenti avvenuti (nelle dinamiche del mercato immobiliare, nell’atteggiamento della pubblica amministrazione nei confronti dei processi di trasformazione urbana) è progressivamente avvertita la necessità di strumenti diversi di analisi e di progetto; tale esigenza è sentita non solo dai tradizionali soggetti dell’urbanistica (in genere gli Enti Territoriali), ma anche dagli stessi soggetti di mercato. Lo scopo della tesi è comprendere in che modo e fino a che punto strumenti che non nascono nella disciplina urbanistica, quali le tecniche di valutazione e in particolare le analisi finanziarie, possono rivelarsi utili per: i) verificare la fattibilità degli strumenti urbanistici; ii) fornire una base su cui sviluppare la negoziazione; iii) indagare le conseguenze delle scelte urbanistiche sul piano immobiliare. Elemento centrale della tesi è lo studio del ruolo che questi strumenti potrebbero svolgere nella costruzione delle politiche urbanistiche. Al di là della loro funzione principale (determinare la redditività dell’intervento), valutazioni di questo tipo fornirebbero elementi (se non del tutto oggettivi perlomeno ottenuti da presupposti dichiarati) che potrebbero costituire una base di discussione per i vari soggetti, anche in fase di contrattazione. Solitamente nell’ambito delle politiche pubbliche si ricorre all’utilizzo di analisi che tentano di determinare il beneficio netto sociale derivante da ciascuna scelta pubblica (si pensi ad esempio alla Cost-Benefit Analysis). Questa tesi si basa invece sulla convinzione che sia possibile avvalersi anche di analisi di tipo strettamente finanziario per affrontare aspetti della trasformazione urbana non limitandosi a considerare la sola redditività degli interventi. Come più in generale nel caso della valutazione, anche le analisi finanziarie consentono di affrontare i fenomeni urbani e immobiliari in una prospettiva più ampia. In questo senso tali analisi hanno il pregio di essere esplicitamente parziali e maggiormente verificabili, anche a posteriori, rispetto a strumenti come le Cost-Benefit Analysis che invece si propongono di essere esaustivi e al tempo “neutrali”. La motivazione principale di questa scelta è la convinzione che nella valutazione degli interventi di trasformazione urbana esistano fattori diversi e criteri diversi secondo cui confrontare tali fattori, al punto che può essere controproducente pretendere che questi possano essere tutti ricompresi entro uno stesso schema di analisi che riduca ogni parametro in valori monetari. In un contesto in cui il piano diventa sempre più uno strumento di confronto per esplicitare e ordinare gli elementi in gioco e il ruolo degli attori coinvolti, è utile per l’ente pubblico affrontare i diversi soggetti, gli interessi che essi rappresentano e le forme di negoziazione che possono derivarne o che si vogliono sviluppare, abbandonando il tradizionale approccio intuitivo a vantaggio di una maggiore capacità di valutare costi e opportunità. Il portato e la capacità argomentativi della valutazione facilitano il dialogo tra i soggetti e in particolare il rapporto pubblico/privato. Lo studio, oltre illustrare lo stato dell’arte del tema, si sofferma soprattutto su alcuni interventi di trasformazione urbana in cui è possibile verificare, almeno per alcuni aspetti, la tesi sostenuta. Gli esempi selezionati riguardano grandi interventi infrastrutturali realizzati in area urbana, nazionali ed esteri, analizzati con approfondimenti diversi. La scelta di questi casi è dovuta a diverse ragioni. Negli ultimi anni sono in atto diversi processi di trasformazione delle infrastrutture su ferro (in primo luogo per cause trasportistiche) spesso legati a importanti operazioni di trasformazione delle città. Si tratta di aree piuttosto vaste poste in zone centrali e in genere appartenenti a un unico proprietario (Ferrovie dello Stato, British Rail, per esempio), la cui trasformazione interessa svariati attori (enti locali, imprenditori privati, operatori immobiliari, ecc) dando luogo a fenomeni di partenariato in cui gli aspetti finanziari dell’operazione hanno un ruolo fondamentale. La tesi si articola in quattro parti. Il primo capitolo tratta alcuni degli aspetti del rapporto tra pianificazione e valutazione e illustra in particolare la Discounted Cash-Flow analysis (DCF). Nel secondo capitolo gli aspetti del confronto tra piano e mercato sono analizzati alla luce di una grande area di trasformazione del piano di Torino, legata alla realizzazione del Passante Ferroviario, dove una certa approssimazione nelle verifiche di fattibilità finanziaria del nuovo PRG ha condotto ad uno stallo nella fase attuativa del piano. La tesi illustra due applicazioni della DCF, una con i contenuti del piano approvato, la seconda con i dati della proposta di variante che l’Amministrazione si è trovata nella necessità di operare proprio a causa dell’inefficacia del piano adottato. Il terzo capitolo illustra la vicenda di Broadgate – Liverpool Street Station, Londra, dove le analisi finanziarie hanno avuto un ruolo fondamentale nell’intervento, definendo il progetto stesso, per finanziare la sistemazione del nodo ferroviario attraverso i proventi derivanti dall’operazione terziaria connessa. Il quarto capitolo analizza il caso dell’estensione della linea metropolitana Jubilee Line (JLE), Londra, dove la decisione di procedere alla realizzazione del progetto è stata assunta a dispetto di un responso negativo da parte delle valutazioni, dal momento che aspetti urbanistici, ambientali ed economici hanno prevalso sulla componente strettamente finanziaria dell’intervento. Il caso della JLE è qui richiamato come esempio emblematico di utilizzo critico e riflessivo di tecniche che in genere venivano e ancor oggi vengono usate in maniera apodittica. L’ultimo capitolo riguarda le conclusioni, dove sono riportate alcune riflessioni su come le valutazioni possano aiutare l’urbanistica ad affrontare in maniera consapevole i fenomeni di mercato e ad agire in esso, tenendo conto di un settore pubblico perfettibile e di un mercato imperfetto.